Environmental Law, Articles


Kroniek milieurecht

Mr Jonathan Verschuuren

Uit: Nederlands Juristenblad 1996/32, p. 1349-1353

Drie jaar praktijkervaring met de Wet milieubeheer en de MDW-operatie van het Paarse kabinet stimuleren discussies rond de milieuwetgeving zoals die er nu uitziet. Politiek, bestuurlijke en rechterlijke praktijk, alsmede de wetenschap zijn op zoek naar flexibelere regelgeving, die geen afbreuk doet aan de bescherming van het milieu en aan rechtstatelijke eisen.

1. Algemeen

Reeds twee achtereenvolgende kronieken milieurecht is geconstateerd dat zich geen spectaculaire gebeurtenissen hebben voorgedaan op het terrein van het milieurecht. De integratie en verdere ontwikkeling van het milieurecht in de Wet milieubeheer (Wm) is goeddeels voltooid, waarmee op wetgevingsgebied even een pas op de plaats gemaakt kan worden. Op deelterreinen zijn nog wetgevingsprojecten in behandeling, bijv. de nieuwe Natuurbeschermingswet (Kamerstukken II, 23 580) en de Flora- en Faunawet (Kamerstukken II, 23 147) -zie over beide wetten het themanummer 'Het groene milieu', M en R 1995/11-, maar grosso modo kan gezegd worden dat de regelgeving redelijk op orde is en dat de uitvoeringspraktijk bezig is de uitvoering van alle nieuwe regelgeving ter hand te nemen.

Dat dit geen sinecure is blijkt uit verschillende onderzoeken. Zo heeft de werkgroep VIEW van het ministerie van VROM zelf in het rapport "Twee jaar Wet milieubeheer" geconstateerd dat er nog heel wat tekortkomingen zijn in de uitvoeringspraktijk (Projectgroep VIEW, Twee jaar Wet milieubeheer, ministerie VROM, Den Haag, november 1995). Voor een deel hebben deze problemen te maken met de korte tijd die de Wm nu in werking is. Na tientallen jaren Hinderwet- en Afvalstoffenwet-vergunningen te hebben afgegeven, om twee voorbeelden te geven, valt het niet mee om compleet geïntegreerde vergunningen te schrijven, met daarin bovendien nog aandacht voor nieuwe aspecten als het energie- en grondstoffengebruik in de inrichting. Zo bleek uit een onderzoek voor de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECW) dat de mogelijkheden die de Wm biedt om tot een integrale afweging te komen van alle betrokken milieubelangen nog maar beperkt benut worden (zie het onder 3 te bespreken Positioneringsonderzoek milieu-effectrapportage, Achtergrondstudie nr. 26, februari 1996).

De werkgroep VIEW is ook gestuit op enkele concrete tekortkomingen in het wettelijke kader, zoals problemen rond de flexabiliteit van vergunningen, de keuze tussen doel- en middelvoorschriften, de melding van veranderingen in de inrichting van art. 8.19 Wm en de coördinatie van de Wvo- en de Wm-vergunning, terwijl de ECW onlangs gezocht heeft naar mogelijkheden voor flexibilisering van de regeling inzake m.e.r.

Interessant is te constateren dat ook de MDW-operatie van het Paarse kabinet juist op (enkele van) deze punten betrekking heeft. Zoals in de vorige kroniek al vermeld, staat MDW voor Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit. Over die operatie, waarmee beoogd wordt om bureaucratische, concurrentie-belemmerende en kwalitatief tekortschietende milieuwetgeving te "saneren", is in de verslagperiode meer duidelijkheid ontstaan. De Vereniging voor Milieurecht publiceerde een bundel over het onderwerp: Gilhuis/Van Voorst tot Voorst/Van der Rest/Jurgens, Deregulering, VMR 1995-2, Zwolle 1995; zie ook het verslag over de bijeenkomst naar aanleiding van deze bundel N. Aland, Deregulering, M en R 1995/7-8, p. 138-139. Zie verder over de MDW-operatie op milieugebied in het algemeen: R.A.J. van Gestel, Marktwerking, deregulering en milieukwaliteit, in: Coppelmans/Valkenburg/ Vriesendorp/Witteveen (red.), Het actuele recht 2, Tilburgse commentaren, Lelystad 1995, p. 257-160; H. Menninga, Nieuw regime voor inrichtingen, M en R 1995/9, p. 151.

Flexibilisering lijkt het sleutelwoord te zijn, dat steeds terugkeert. Aan de zojuist genoemde tekortkomingen zal hieronder enige aandacht worden geschonken, waarbij steeds recente ontwikkelingen en jurisprudentie op het betreffende gebied de revue zullen passeren. Daarna zal nog aan een aantal andere ontwikkelingen aandacht besteed worden, te weten de rol van beginselen in het milieurecht, ontwikkelingen op het gebied van de rechtsbescherming en een overzicht van de nieuwe regelgeving die in het afgelopen jaar het licht heeft gezien.

2. Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit

Aangepaste algemene regels in plaats van vergunningen

De Werkgroep Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, kortweg aangeduid als de Commissie Van Dinther, heeft een groot aantal voorstellen gedaan om het hele inrichtingenbestand op te schonen. Een uitgebreid overzicht biedt H.J.A.M. van Geest, Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit: forensen tussen macht en markt, M en R 1996/6, p. 118-122. Het kabinet heeft deze voorstellen onderschreven (Kamerstukken II 1994-95, 24 036, nr. 6; het eindrapport van de werkgroep is als bijlage toegevoegd). Er wordt een driedeling in het vergunningenbestand voorgesteld: een kleine groep inrichtingen (20%) zal nog maar de beschikking hoeven hebben over een op maat gesneden vergunning. Ongeveer de helft van de inrichtingen die thans onder het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb) vallen, zullen onder herziene algemene regels ex art.8.40 Wm, die de vergunningplicht opheffen, komen te vallen. De rest van de inrichtingen zal slechts gereguleerd worden door een aantal vangnetregels, neergelegd in een zogenaamde 'vangnet-amvb', die eveneens op art. 8.40 Wm wordt gebaseerd. Het gaat dan om inrichtingen die "slechts" verstoring veroorzaken.

Met de hernieuwing van de algemene regels is reeds een begin gemaakt, al verscheen in de verslagperiode ook nog een "ouderwetse" (dat wil zeggen zéér gedetailleerde) 8.40-amvb in het Staatsblad, het Besluit tuinbouwbedrijven met bedekt teelt, dat de Wm-vergunningplicht van naar schatting 12.500 tuinbouwbedrijven vervangt door algemene regels (Stb. 1996, 168). Bestaande 8.40-amvb's worden afgeslankt en gebundeld en worden voorzien van globalere normen. De eerste herziene amvb is die voor detailhandel en ambachtsbedrijven. Uit de tekst van het concept-Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven (Stcrt. 1996, 116) blijkt dat het aantal bepalingen sterk is teruggebracht en dat bovendien verschillende zorgplichtbepalingen hun weg in de amvb hebben gevonden. Gezien het verschijnen van deze amvb én gezien de voornemens die er bestaan voor toekomstige hernieuwde 8.40-amvb's, is de vraag gerechtvaardigd of er nog plaats is voor vangnet-amvb's. Het lijkt erop dat juist inrichtingen, die vooral verstoring veroorzaken, en die dus volgens de Commissie Van Dinther onder de vangnetregels zouden moeten vallen, komen te vallen onder de hernieuwde amvb's. Daarbij komt nog dat de hernieuwde amvb's een sterk vangnet-karakter krijgen, zoals niet alleen blijkt uit de vele zorgplichtbepalingen, maar ook uit het loslaten van de meldingsplicht en van de verplichte controlefrequentie die in het kader van de VOGM-regeling gold (VOGM staat voor Vervolg-bijdrageregeling ontwikkeling gemeentelijk milieubeleid).

Bestuursorganen kunnen nu met de herziene 8.40-amvb's gaan optreden, zoals de Commissie Van Dinther dat voorzag voor de vangnetregels: toezicht en handhaving vindt in principe alleen nog plaats bij klachten van omwonenden; de zorgplichten bieden een kapstok om indien nodig op te treden. Men kan hierbij kanttekeningen plaatsen vanuit overwegingen van rechtsgelijkheid. Er kan rechtsongelijkheid ontstaan, zowel tussen gemeenten onderling (iedere gemeente kan een eigen beleid voeren), als ook binnen een gemeente (een inrichting naast een notoire klager heeft meer "last" van het bevoegde bestuursorgaan dan een andere inrichting). Mijns inziens is dit als het slechts om verstoring gaat geen groot probleem (APV's kunnen ook van gemeente tot gemeente verschillen en werken wat de handhaving betreft vaak ook met het "piepsysteem"), maar moet ervoor gewaakt worden dat deze aanpak wordt gehanteerd als er ook andere gevaren zijn voor het milieu. Zoals bekend kunnen bomen nu eenmaal niet "piepen".

Opvallend is dat hiermee het pleit tussen voor- en tegenstanders van zorgplichtbepalingen in het voordeel van de voorstanders beslecht lijkt. In de verslagperiode heeft de Afdeling bestuursrechtspraak ten aanzien van de handhaving van zorgplichtbepalingen vastgesteld, dat voor de bepaling van de handhavingsbevoegdheid van de zorgplicht aangesloten moet worden bij andere bevoegdheden die in de wet zijn opgenomen (ABR RvS 27 juni 1995, Gst 7023, nr. 7 en ABR RvS 24 oktober 1995, M en R 1996, nr. 59, m.nt. Peeters). De handhaving van algemene zorgplichten komt dus niet automatisch te liggen bij de minister (ingevolge art. 18.7 Wm), zoals voorheen wel gedacht is, en wat juist bij de kleinere gevallen van milieubederf tot vreemde situaties zou leiden.

Overigens moet er op worden gewezen dat de MDW-operatie wel binnen de grenzen van het EG-recht moet blijven. En die grenzen gaan voor wat betreft de vergunningplicht voor inrichtingen binnenkort bepaald worden door de richtlijn inzake geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging, kortweg IPPC ('Integrated Pollution Prevention and Control'), waarvan een gewijzigd voorstel is gepubliceerd (COM(95)88 def). Over de ontwerp-richtlijn is een internationale conferentie georganiseerd, waarvan een verslag in M en R is gepubliceerd (J.W. van de Gronden, Integrated pollution prevention and control, M en R 1995/12, p. 246-247). Ook binnen de EU wordt overigens gekeken naar vereenvoudiging van regelgeving, zie M.G. Hordijk, Kan Europa vereenvoudigen?, M en R 1995/10, p. 175, en in algemene zin J.P.L. van Marissing, vier rapporten inzake de kwaliteit van EG-regelgeving, SEW 1996/4, p. 124-134 en J.M. Bonnes, Zicht op Europese wetgeving? RegelMaat 1995/6, p. 255-259.

Flexibeler gebruik van de melding ex art. 8.19

Een "dereguleringsinstrument" dat reeds zit ingebakken in de Wm is de melding van art. 8.19. Volgens dit artikel hoeft niet steeds een nieuwe vergunning te worden aangevraagd, o.a. niet als veranderingen in de inrichting geen gevolgen hebben voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend gunstige gevolgen hebben voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu. In dat geval kan volstaan worden met een melding aan het bevoegde gezag.

De Afdeling bestuursrechtspraak past deze regeling echter zeer restrictief toe, blijkens een uitspraak van vorig jaar, en laat geen veranderingen toe bínnen de grenzen van de vergunning als er feitelijk een toename van (in casu) de geluidbelasting zou zijn. Dan moet een nieuwe vergunningprocedure worden gevolgd (ABR RvS 16 juni 1995, M en R 1995, nr. 126 m.nt. Nijhoff en AB 1995, 556, m.nt. Michiels). In een recent onderzoek is ervoor gepleit om de tekst van art. 8.19 zodanig aan te passen dat veranderingen binnen de vergunningvoorschriften mogelijk zijn op basis van art. 8.19, wat zou leiden tot een flexibelere toepassing van de vergunning (C.T. Nijenhuis en M.V.C. Aalders, Naar een flexibele vergunning, Amsterdam 1995). Zie hierover verder J.H.G. van den Broek, Min of meer melden, M en R 1995/12, p. 233, P.J. Hödl, Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. De melding in het milieurecht kan flexibel gehanteerd worden, Gst 7031, p. 245-251 en ook R. Uylenburg, Meldingsplichten in het milieurecht, in: R.L. Vucsan (red.), De Awb-mens: boeman of underdog? Opstellen aangeboden aan Leo Damen, Nijmegen 1996, p. 271-285.

Milieuzorgsystemen en milieuverslaglegging

Een ander thema dat in het kader van de MDW-operatie van groot belang is, is zelfregulering. Voor inrichtingen zijn de meest concrete plannen gericht op de bedrijfsinterne milieuzorg, dat wil zeggen een door ieder bedrijf zelf op te zetten systeem gericht op het krijgen van inzicht in, het beheersen en waar mogelijk verminderen van de effecten van de bedrijfsvoering op het milieu. Zo'n systeem sluit aan bij de mogelijkheden die in het betreffende bedrijf zelf gezien worden om tot een betere bescherming van het milieu te komen. Het spreekt ondernemers aan op hun eigen verantwoordelijkheid voor het milieu en is daarmee een schoolvoorbeeld van MDW. Ook de Europese Verordening inzake vrijwillige deelneming van bedrijven uit de industriële sector aan een communautair milieubeheer- en milieu-auditsysteem (Vo. 1836/93, Pb EG 1993, L 168/1), kortweg aangeduid als EMAS-Verordening beoogt bedrijven hiertoe aan te zetten. Zie hierover J.H.G. van den Broek, Europese EMAS-verordening van kracht, M en R 1995/9, p. 159-163.

Hoewel in de praktijk veel geëxperimenteerd wordt met milieuzorg in bedrijven en het ministerie een fervent propagandist ervan is (o.a. blijkend uit de notitie van VROM 'Bedrijfsinterne milieuzorg als basis voor een andere relatie tussen bedrijven en overheden; een handreiking voor overheden en bedrijven', Den Haag 1995), blijken pogingen om een milieuzorgsysteem te laten aansluiten bij de milieuvergunning te stuiten op een (alweer) restrictieve Raad van State. Een milieuzorgsysteem vraagt immers een vergunning op hoofdlijnen; de uitwerking gebeurt door het bedrijf zelf in een BMP (bedrijfsmilieuplan), onderdeel van het milieuzorgsysteem. In de eerste uitspraak over zo'n flexibele vergunning, met daaraan gekoppeld een milieuzorgsysteem maakt de Raad van State er korte metten mee. De doelvoorschriften waren te open geformuleerd en de invulling ervan in BMP's was te weinig gereguleerd, waardoor er onzekerheid bestond over de mate van milieubelasting die zou ontstaan, de handhaafbaarheid onvoldoende verzekerd was en derden in onzekerheid zouden blijven over de maatregelen die getroffen zouden worden om milieubederf tegen te gaan en van inspraak- en rechtsbeschermingsmogelijkheden beroofd zouden worden (ABR RvS 19 oktober 1995, AB 1996, 165, m.nt. Van Gestel en M en R 1996, nr. 13, m.nt. Nijhoff). Dit laatste was ook in een uitspraak over een flexibele Grondwaterwetvergunning één van de redenen voor de Afdeling om de vergunning te vernietigen (ABR RvS 5 maart 1996, M en R 1996/7-8, m.nt. Verschuuren). Zie over de koppeling tussen milieuzorgsystemen en de Wm-vergunning het reeds genoemde rapport van C.T. Nijenhuis en M.V.C. Aalders, alsmede het verslag van een naar aanleiding van dit rapport georganiseerd congres C. van der Wilt, Koppeling milieuvergunning en milieuzorgsysteem, M en R 1995/12, p. 248-249.

Ook de vaak in flexibele vergunningen opgenomen verplichte metingen en audits met daaraan gekoppeld verslag- en rapportageverplichtingen moeten het ontgelden bij de Raad van State. De Raad vindt dat vergunninghouders niet verplicht kunnen worden hun eigen overtredingen te constateren en aan het bevoegd gezag te melden en de voorschriften worden bovendien strijdig geacht met het systeem van de Wm (ABR RvS 12 juli 1995, AB 1996, 164, m.nt. Michiels, en ABR RvS 30 juni 1995, AB 1996, 61, m.nt. Michiels alsmede de hierboven genoemde uitspraak van 5 maart 1996).

Verankering van bedrijfsmilieuzorg in de Wm lijkt bijna onontkoombaar. Een eerste stap daartoe is gezet door indiening bij het parlement, begin 1996, van het wetsvoorstel milieuverslaglegging, dat voorziet in een nieuw hoofdstuk 12 van de Wm (Kamerstukken II, 1995-1996, 24 572, nrs. 1-3). Milieuverslaglegging wordt als een belangrijk onderdeel gezien van bedrijfsmilieuzorg. Vrijheid voor een bedrijf om zelf de meest efficiënte milieumaatregelen uit te denken moet immers gepaard gaan met het afleggen van verantwoording. Voor een klein aantal bedrijven met grote milieugevolgen, die bij amvb moeten worden aangewezen, gaat een dubbele verslagplicht gelden. Voor het bevoegd gezag (in alle gevallen GS) moet een milieuverslag gemaakt worden waarin de bestaande rapportages zoveel mogelijk worden geïntegreerd. Voor het algemene publiek moet een begrijpelijk publieksverslag gemaakt worden over de milieuprestaties van het betrokken bedrijf. Steeds moet worden aangegeven wat de nadelige gevolgen voor het milieu zijn, die de inrichting in het verslagjaar heeft veroorzaakt en welke technische, organisatorische en administratieve maatregelen en voorzieningen getroffen zijn ter bescheming van het milieu. Zie hierover Joh. Hofland, Milieuverslaglegging, M en R 1996/2, p. 31. Daarnaast worden ook in de hernieuwde 8.40-amvb's elementen van milieuzorg opgenomen, vooral op het gebied van controle en rapportage.

Langzaam krijgt het milieubeleid een meer open beleidsstijl, dat wil zeggen dat het milieubeleid totstandkomt in een onderhandelingsproces tussen doelgroepen of individuele bedrijven en de overheid, waarbij aan eerstgenoemden enige vrijheid wordt gelaten om zelf de verantwoordelijkheid voor het milieu invulling te geven op een zodanige manier dat de maatregelen niet als last, maar als voordelig worden ervaren. De overheid probeert juist dit voordeel als aangrijpingspunt voor haar sturing te nemen en stimuleert met het oog hierop het onderhandelingsproces tussen alle betrokken partijen. Deze nieuwe visie op het overheidsbeleid die vooral in het milieubeleid lijkt te gaan worden toegepast wordt aangeduid met de term co-produktie. Zie hierover V.J.J.M. Bekkers, Co-produktie in het milieubeleid: op zoek naar een nieuwe sturingsconceptie, in: Bestuurswetenschappen 1996/3, p. 177-194. Een soortgelijk proces van regelgeving door onderhandelen is in de Verenigde Staten waar te nemen en wordt daar 'negotiated rulemaking' genoemd. Zie J.H.M. van Erp, Regelgeving door onderhandelen, in: Bestuurswetenschappen 1996/3, p. 228-232.

Overigens betekent deze nieuwe vorm van sturing niet automatisch dat milieunormen beter worden nageleefd. Zo beschikte de afvalstoffenverwerker TCR over een milieuzorgsysteem en was het bedrijf keurig gecertificeerd. Toch veroorzaakte TCR het grootste milieuschandaal dat zich tot nu toe in Nederland heeft afgespeeld. Terecht wordt er dan ook voor gepleit om het overheidstoezicht niet achterwege te laten bij vormen van zelfregulering, zie L. de Jonge, Certificering of BIM: geen toezicht meer nodig? M en R 1996/1, p. 1. Eén van de Rechtbank-vonnissen in de TCR-zaak werd gepubliceerd: Rb Rotterdam 13 oktober 1995, M en R 1996, nr. 24 (m.nt. De Lange). Zie over handhaving in tijden van een terugtredende overheid: M.V.C. Aalders, Handhaving van milieurecht, in: Aalders/Van Grieken (red.), Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van het milieurecht, Zwolle 1996, p. 84-98.

Over handhaving zijn belangrijke dissertaties verschenen die enerzijds inzicht geven in de praktijk van de handhaving, en, meer in de breedte, in de factoren die van invloed zijn op de naleving van milieurecht (R.A. van de Peppel, Naleving van milieurecht, toepassing van beleidsinstrumenten op de Nederlandse verfindustrie, Deventer 1995), en anderzijds een meer theoretisch inzicht bieden in de voorwaarden waaraan voor een effectieve en evenwichtige strafrechtelijke handhaving moet worden voldaan (I.M. Koopmans, De strafbaarstelling van milieuverontreiniging, Arnhem 1996). In laatstgenoemde werk wordt uitgebreid stilgestaan bij de administratieve afhankelijkheid van het milieustrafrecht, een onderwerp dat onder andere bij het strafrechtelijk aanpakken van gedoogsituaties van belang is. Zoals eerder reeds uitgemaakt hoeft expliciet gedogen niet aan strafvervolging in de weg te staan. Onlangs legde de rechtbank van Amsterdam in een expliciete gedoogsituatie zelfs een zware strafsanctie op, nl. een boete van 1.000.000 (Arr. rechtbank Amsterdam 5 maart 1996, AB 1996, 232, m.nt. Michiels). Zie uitgebreid over gedogen in het milieurecht de dissertatie van G.T.J.M. Jurgens, Bestuurlijk gedogen, aanvaardbaarheid en gevolgen van bestuurlijk gedogen in het milieurecht en het ruimtelijk recht, Zwolle 1996.

3. Evaluatie-onderzoeken

In mei 1996 verscheen het tweede advies van de Evaluatiecommissie Wet milieubeheer (ECW) over de regeling inzake milieu-effectrapportage verschenen, zes jaar na het eerste (ECW, Naar een duurzame milieu-effectrapportage, advies nr. 9, mei 1996). Na alle ophef over m.e.r. bij belangrijke infrastructurele projecten als de aanleg van de A73 en de Betuweroute, en de uitbreiding van Schiphol, én niet te vergeten bij de dijkverzwaringsprojecten (zie hierover zeer uitgebreid M.A.A. Soppe, Rivierdijkversterking en milieu-effectrapportage, in: M en R 1996/1, p. 2-10, alsmede Th.G. Drupsteen, Dijkverzwaring en milieu-effectrapportage, AA 1995/9, p. 712-719), is het goed te zien dat de ECW op goed onderbouwde wijze tot de conclusie komt dat m.e.r. een redelijk tot goed werkend instrument is en een duidelijk meerwaarde toevoegt aan de besluitvorming.

De ECW doet wel aanbevelingen om het instrument m.e.r. te flexibiliseren, bijvoorbeeld door bij activiteiten, waarvoor het m.e.r.-plichtige besluit de Wm-vergunning is, de m.e.r.-procedure beter in te bedden in de vergunningverleningsprocedure, door meer projecten op bijlage D bij het Besluit m.e.r. te plaatsen, waardoor ze niet automatisch m.e.r.-plichtig zijn en door te experimenteren met alternatieve vormen van m.e.r. Dit laatste lijkt mogelijk te zijn, mits materieel maar voldaan wordt aan de eisen van de EG-richtlijn inzake m.e.r., zo blijkt uit HvJEG 11 augustus 1995, M en R 1995, nr. 107 (zie ook K. Jesse, Milieu-effectrapportage en de EG-m.e.r.-richtlijn, in: M en R 1996/1, p. 21-22). De aanbevelingen van de ECW komen voort uit een drietal onderzoeken, die samen een schat aan gegevens over het functioneren van m.e.r. boven tafel hebben gebracht. Deze onderzoeken zijn als achtergrondstudies verschenen in de reeks van de ECW onder nrs. 26 (positionering van m.e.r.), 28 (doorwerking van m.e.r.) en 29 (ex post evaluatie, m.e.r.-beoordelingsplicht en ontheffing van m.e.r.-plicht).

Ander belangwekkend onderzoek dat de ECW in de verslagperiode heeft laten verrichten betreft het onderzoek naar drie afstemmingsregelingen in de Wm: die tussen de Wm- en de bouwvergunning, die tussen de Wm- en de Wvo-vergunning en de verklaring van geen bedenkinginen inzake gevaarlijke afvalstoffen, nodig voor het verkrijgen van een Wm-vergunning voor verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen (Van de Peppel/Hardenberg/ Bröring/Lam be r s , Afstemmingsregelingen in de Wet milieubeheer, Achtergrondstudie nr. 27, februari 1996). De ECW zal in het najaar advies uitbrengen aan de minister over de afstemmingsproblematiek.

4. Beginselen in het milieurecht

De dringende milieupraktijk van alle dag zorgt van oudsher voor een geringe aandacht voor de grondslagen van het milieurecht in ons land. Een aantal publikaties en activiteiten, die zijn georganiseerd door het ministerie van VROM, hebben daar een eind aan gemaakt. In 'De natuur van het milieurecht, verkenningen naar de grondslagen van het milieurecht' (Nijmegen 1995, ook uitgebracht als themanummer van Recht en Kritiek, nr. 1995/4), hebben elf schrijvers onder redactie van Serge Gutwirth en Gerrit van Maanen hun licht laten schijnen over de grondslagen van het milieurecht. Ook de discussie over de mogelijke codificatie van beginselen in de Wet milieubeheer is goed op gang gekomen met de publicatie van een Tilburgse onderzoeksrapport (P.C. Gilhuis/Jonathan Verschuuren, 'De Nederlandse milieuwetgeving getoetst aan de Verklaring van Rio de Janeiro en Agenda 21; Lenen beginselen zich voor codificatie in de Nederlandse wetgeving?', publikatiereeks milieubeheer 1995/2, ministerie VROM, september 1995). In dit onderzoek is onder meer geconcludeerd dat de Nederlandse wetgeving in grote lijnen voldoet aan de in VN-kader vastgestelde beginselen, maar dat veel afhangt van de wijze waarop bij de uitvoering van de regelgeving wordt omgegaan met de beginselen. Voorgesteld wordt daarom, om de belangrijkste beginselen te codificeren in de Wm, waardoor voor de rechtspraktijk de betekenis die de beginselen kunnen hebben, bijvoorbeeld bij de invulling van open normen, expliciet wordt gemaakt. Codificatie van de leidende beginselen kan zo meer harmonie brengen in de milieuwetgeving en het milieubeleid. Zie ook Th.G. Drupsteen, Het milieurecht in disharmonie?, AA 1996/5, p. 371-377.

Ten behoeve van een internationale conferentie over dit onderwerp zijn door het ministerie veel gegevens over buitenlandse ervaringen met codificatie van beginselen verzameld en gebundeld in 'National experiences on codifying Rio principles in national legislation', publikatiereeks milieubeheer 1996/2, ministerie VROM, april 1996. De ontwikkelingen die hiervoor, onder nr. 2, zijn geschetst, dat wil zeggen een terugtredende overheid en een grotere rol van -met elkaar onderhandelende- maatschappelijke actoren bij vorming en uitvoering van het milieubeleid, hebben mijns inziens baat bij een verhoging van de normativiteit van regelgeving. Beginselen kunnen een kader vormen voor zelfregulering. Ze vormen dan een uitgangspunt voor afspraken die de overheid met actoren maakt, en geven enige materiële invulling aan de eigen verantwoordelijkheid van "zelfreguleerders". Je zou kunnen zeggen dat beginselen een normatieve basis vormen voor de actoren, een gemeenschappelijk vertrekpunt.

5. Rechtsbescherming

De positie van de derde belanghebbende, van oudsher in het milieurecht in bijzondere mate beschermd, is er niet sterker op geworden. De eerste signalen van Drupsteen in de vorige Kroniek blijken wat dit betreft uit te groeien tot een trend, en dat baart zorg. Ik noem enkele voorbeelden. Drupsteen wees al op ABR RvS 9 mei 1995, waarin de Raad nogal formalistisch bepaalde dat beroep slechts mogelijk is met betrekking tot eerder ingebrachte bedenkingen (in de verslagperiode ook nog gepubliceerd in M en R 1995, nr. 86, m.nt. Backes en AB 1995, 529). De Raad voegde daar in een latere uitspraak aan toe dat pro forma bedenkingen al in de bedenkingentermijn moeten worden aangevuld. Een bestuursorgaan mag daartoe geen termijn gunnen die langer is dan de termijn van art. 3:24 Awb (ABR RvS 2 januari 1996, NJB-katern 1996, nr. 4, Milieurechtspraak 1996, nr. 7). Het is de vraag of deze beide uitspraken tezamen het recht op rechtsbescherming voor burgers en belangengroepen tegen de vaak zo complexe milieubesluiten de facto niet erg bemoeilijken en de toepassing van afd. 3.5 voor derden niet eerder een last wordt dan een voordeel.

Verder blijkt uit ABR RvS 16 februari 1996, Milieurechtspraak 1996, nr. 7 dat het niet terinzage leggen van bepaalde milieurapporten die van belang zijn voor de vergunningverlening, niet hoeft te leiden tot vernietiging van de vergunning. De Afdeling bestuursrechtspraak beziet, conform art. 6:22 Awb, of derde belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad door dit vormverzuim. In casu achtte de Afdeling dat niet het geval. In het verleden leidden dergelijke verzuimen onverbiddelijk tot vernietiging.

Op Europees niveau is het met de rechtsbescherming van milieu-organisaties nog altijd slecht gesteld, blijkens HvJEG 9 augustus 1995, NJB-katern 1995, nr. 21 en M en R 1996, nr. 22, m.nt. Jans (zaak T-585/93). Organisaties opgericht ter behartiging van collectieve belangen kunnen volgens het Hof niet geacht worden individueel en rechtstreeks te zijn geraakt door een besluit dat het algemeen belang betreft en worden in het algemeen niet-ontvankelijk verklaard in een art. 173 EG-procedure, zoals in casu Greenpeace ondervond.

Vreemd genoeg is in de verslagperiode ook in ons land discussie geweest over het al dan niet laten opkomen van milieu-organisaties voor collectieve belangen. Sicking plaatste vraagtekens bij de liberale ontvankelijkheidseisen die gesteld worden aan milieu-organisaties, en de grote rol die -mede daardoor- organisaties spelen in het milieubeleid, waarbij de veel publiciteit veroorzakende CNC-zaak als illustratie werd gebruikt (G.C. Sicking, Grenzen aan de vorderingsbevoegdheden van milieu-organisaties, in de Verenigde Staten en in Nederland, NJB 1995/39, p. 1426-1431). In deze zaak gingen milieu-organisaties onderhandelen met het bedrijf CNC over de gevolgen van een vonnis van de Rechtbank. Dit leverde een schikking op waarbij CNC 1,5 miljoen aan de organisaties betaalde en het bedrijf langer mocht open blijven dan in het vonnis was uitgesproken. Het standpunt van Sicking dat milieubescherming toch vooral een overheidstaak is en dus terughoudendheid vraagt van privaatrechtelijke organisaties kan zeker niet gebaseerd worden op art. 21 Grondwet, zoals zij doet. Een actieve rol van milieu-organisaties past mijns inziens juist ook goed in de hierboven al aangegeven nieuwe sturingsvisie die aangeduid wordt als co-produktie en die erop neerkomt dat de betrokken actoren bij het milieubeleid onderhandelen over de realisering van de gestelde doelen. Zie ook de reactie op het artikel van V. Jurgens, M. Robesin en R. Hallo, NJB 1996/3, p. 96-98, en tevens P.C.E. van Wijmen, Het belang van actie in recht, M en R 1995/4, p. 69.

De belangrijkste ontwikkeling op het gebied van de rechtsbescherming is echter wel de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak López Ostra tegen Spanje (EHRM 9 december 1994, M en R 1995, nr. 82, m.nt. Kamminga, JB 1995, nr. 67, m.nt. Heringa en AB 1996, 56, m.nt. Van der Vlies). Voor het eerst is door het Hof duidelijk uitgesproken dat ernstige milieuverontreinging, waartegen de overheid (in casu de gemeente) onvoldoende was opgetreden, een inbreuk kan vormen op het recht op privacy neergelegd in art. 8 EVRM. Daarmee is de facto het bestaan erkend van een mensenrecht op een leefbaar milieu. Zie uitgebreid R. Desgagné, Integrating environmental values into the European Convention on Human Rights, in: American Journal of International Law 1995, p. 263-294.

Ook relevant voor de rechtsbescherming, tot slot, is een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, waarin de wet buiten toepassing wordt gelaten omdat dat zou leiden tot reformation in peius. Het ging om toepassing van het beruchte overgangsartikel van de Interimwet ammoniak en veehouderij (art. 14), dat in het vierde lid bepaalt dat reeds aanhangige zaken moeten worden afgedaan met inachtneming van de Interimwet. Dat zou volgens de Afdeling echter ertoe leiden dat de appellant in een ongunstigere positie zou komen te verkeren dan wanneer hij geen beroep had ingesteld en dus wordt deze bepaling buiten toepassing gelaten wegens strijd met de algemene beginselen van administratief procesrecht (ABR RvS 27 oktober 1994, M en R 1995, nr. 122, m.nt. Backes, en I.C. van der Vlies, Wet wijkt voor on-geschreven recht, AA 1996/6, p. 454-458). Vier dagen later echter past de Afdeling art. 14 lid 4 van de Interimwet wel ten nadele van een veehouder toe; in dit geval echter was het beroep aanhangig gemaakt door een derdebelanghebbende (een milieu-organisatie), waardoor de Afdeling geen beroep kon doen op het beginsel van reformatio in peius (ABR RvS 31 oktober 1994, M en R 1995, nr. 123, m.nt. Backes). Dit levert voor de betrokkenen een moeilijk begrijpbaar verschil in benadering én in uitkomst op. Mijns inziens wordt op deze wijze een ander rechtsbeginsel geschonden, dat van de rechtszekerheid.

6. Nieuwe milieuregelgeving

Wetswijzigingen die in de verslagperiode in het Staatsblad zijn verschenen zijn zeer beperkt in aantal. De meeste regelgevingsactiviteit gebeurt in de vorm van amvb's, waarop ik hier niet zal ingaan. Zie voor een overzicht van alle milieuregelgeving tot 1 januari 1996 het overzicht van Bierman/Cuelenaere/Diender/Meynen, Kroniek natuur- en milieuwetgeving 94/95, M en R 1996/1, p. 11-18. De Wm is aangevuld met een regeling over het milieuplanbureau, een instantie die eens in de vier jaar een milieuverkenning moet uitbrengen en elk jaar een milieubalans (Stb. 1996, 163). Dit zijn wetenschappelijke rapporten over de kwaliteit van het milieu; de eerste is algemeen van aard en heeft een horizon van tien jaar, terwijl de balans de kwaliteit van het milieu in verband moet brengen met het resultaat van de genomen maatregelen. Het milieuplanbureau wordt ondergebracht bij het RIVM.

Behalve de hierboven genoemde wetsvoorstellen zijn onder meer nog in behandeling bij het parlement een uitbreiding van de Wet bodembescherming met regels inzake de sanering van de waterbodem (Kamerstukken II, 24 234) en de uitbreiding van de Wm met een regeling inzake nazorg van stortplaatsen.

Pas als de MDW-operatie gaat doorwerken in concrete wetswijzigingen zal de wetgevingsmolen weer harder gaan draaien. Vooralsnog lijkt me echter een wat bescheidener opstelling van de wetgever op milieugebied gepast, vooral met het oog op de uiitvoeringspraktijk. Die heeft de afgelopen jaren wel heel veel nieuwigheden over zich heen gekregen. Gezien de ambitieuze plannen in het kader van de MDW-operatie zal de rust die de praktijk nu wordt gegund echter van korte duur zijn.